郭先登
編者按，此文是著名經濟學家與城市學家郭先登教授撰寫的《“十五五”及多規劃期發展系列研究報告》里《論建制市“十五五”及多規劃期發展新指向》中的一個重要觀點；文章在國家核心期刊《經濟與管理評論》2022年第4期公開發表后，引起熱烈反響。為使讀者更好研究城市如何牢固把握好“增量擴體”的發展大趨勢，作者又針對目前城市經濟發展現狀所遇到的問題，提出更新的見解，交由首頁傳媒《智庫》予以載發，在更廣層面以饗更多關注此文的讀者。
2022年上半年中國經濟依然保持持續增長。前瞻三十年，2022年下半年黨的二十大勝利召開之后，在中華民族偉大復興繼續進行波瀾壯闊的偉大歷程中，建制市將進入“十四五”前期“與中期交互相連時段”、開啟制訂新規劃期的新紀元。新紀元決定了城市要以新戰略觀和科學實踐觀為指導，面向“十五五”規劃期，深刻認識制定好中長期發展規劃客觀存在的理論與實踐問題；深透研究“十五五”及其后四個規劃期城市經濟社會如何在時代演義的邏輯中前進、在時代演繹的潮流中牢固把握好“增量擴體”的發展大趨勢。
一、大趨勢指向聚光建制市經濟發展體量力度演化。
中國是幅員遼闊的大國，新中國建立后，20世紀70年代末期、特別是21世紀進入第二個十年后，以前所未有地力度加快推進現代城市化和新型城鎮化的發展步伐。據資料，2021年地級以上建制市為294個，縣級建制市達到376個，其行政管轄的城鄉一體化行政全域幾乎涵蓋了絕大部分國土空間；城鎮常住人口占總人口比重為64.7%，比2008年的45.7%高了19個百分點。
在人類經濟社會發展歷史長河中，無論是始于以防御為核心筑“城”，繼而以城中及沿城周邊進行經濟貿易活動為核心空間建“市”，構建“城”與“市”一體的“城市”；還是由“市”興起，圍“市”筑“城”，成為空間一體的“城市”，都是以防御和經濟貿易活動為本質功能?，F代城市“本質功能”加速演化的成果是，越來越淡化“城”的防御功能，越來越強化“市”的市場活力；圍繞城市“兩個效應（‘頂梁柱效應’與‘頭雁效應’）”生發越來越大的“中心”帶動力；經濟體量是城市生發中心“帶動力”的“不竭之源”；衡量城市經濟社會發展整體富裕水平，首先是以經濟體量強弱為標準予以評估。
資料顯示，繼2006年上海率先進入“城市GDP萬億元俱樂部”后，2008年北京跟進，2010年廣州進入，2011年深圳、天津、蘇州、重慶同時突破萬億元，總數達到7個；黨的“十八大”后，中國城市經濟體量增長進入“擴體”新階段，2014年武漢和成都、2015年杭州、2016年南京和青島、2017年無錫和長沙、2018年寧波和鄭州、2019年佛山相繼進入，2020年福州、泉州、南通、合肥、西安、濟南“六城市”同步進入；2021年東莞進入后，其成員達到24個，實現GDP總值占全國比重超40%；上海、北京成為率先突破4萬億元關口的城市，形成“富可敵國”新格局；形成以建制市為空間的城市經濟總量越來越幾乎相當于國民經濟總量的新態勢，構建與完善大國區域經濟發展空間新格局取得越來越巨大的歷史性新成就新氣象。依據資料，2021年中國人均GDP突破8萬元人民幣，按年平均匯率折算達12551美元，超過世界人均GDP水平；距離世界銀行2021年最新設定的、高收入國家人均GDP為12695美元的標準十分接近；其中，中國進入“GDP萬億元俱樂部”的城市，全部超過“標準”。
另據華頓經濟研究院2022年6月30日在上海發布的《2022年中國百強城市排行榜》，2021年中國百強城市實現GDP總值80.44萬億元、占全國經濟總量超70%。通過分值比較，北京、上海是絕對超級一線城市；得分超過70分的深圳、廣州、杭州、南京、蘇州、武漢成為真正的一線城市；得分超過60分的成都、天津、重慶、無錫、寧波、濟南、長沙、青島、鄭州等是準一線城市。
前瞻三十年，新規劃期城市要為市民帶來更加幸福生活，需要“真金白銀”為主要標志的經濟發展“增量擴體”。按照習慣性域際概念劃分的“南北方”兩大地理空間，20世紀70年代末期、中國實行改革開放國策后，不斷發生演義性、分化性“南快北慢”的變化。2021年末統計，以“城市GDP萬億元俱樂部”為例，2017年“南北方”成員比例是11：3，位次排序持平的是上海與北京，仍然分列第一、二名，位次上升的有廣州、成都、武漢、南京、蘇州、杭州六個城市，位次下降的是天津、重慶、青島、南通四個城市；“南北方”成員比例是19：5，前10位里、除北京仍然位居次席，其它都是“南方”城市；天津作為中國七個超大城市之一、是以第5位名次進入的、在2020年跌出前10名；寧波比青島晚兩年進入、卻以14594億元比青島多了458億元；西安比東莞早進一年，卻比東莞少了167億元。著眼于新規劃期，“十五五”中國必將躍升為世界第一大經濟體是不可逆轉的大趨勢”。依據2021年中國大陸城市實現GDP50強的排序，按照該年度完成的絕對額和增長速度測算，雖然仍會是“南快北慢”的大格局，但是“北方城市”會在不斷“增量擴體”中演化成吸引“眼球”的新局面。
2022年下半年進入“十四五”前期與中期交互相連的新時段，建制市在繼續進行波瀾壯闊偉大歷程中，以新戰略觀和科學實踐觀為指導，要堅決順應廣大基層群眾發出“前瞻三十載、無限風光在未來，跟著總書記、過了小康奔未來”的心聲；表現出對追求未來更加美好幸福生活熱切期盼的民意。新規劃期要以“增量擴體、精準定位、更新再造、五個統籌”“十六字”為主題，順應民意，堅決擺脫“書齋式”、“辦公室型”“閉門造車”等編制發展規劃的桎梏；深刻研究制定好中長期發展規劃客觀存在的理論與實踐問題，通過大量實證研究，以足夠量的“案例”支撐理性結論，為決策提供充分依據；全方位完善“十五五”及其后四個規劃期、進行大國區域經濟發展空間新格局科學實踐的操作運行新模式，主要新指向：
一是新規劃期建制市要繼續演義“增量擴體”大劇。
要更加科學規劃城市人口增長與財富增長的合理比重，使兩者處于協調發展的狀態；離開經濟增長體量絕對值提高，單純靠拼土地、盲目發展房地產，只能造成難以治愈的“大城市病”，所謂幸福宜居宜業就會成為“空頭支票”。大數據表明，在過去年代里中國城市在每一個規劃期普遍實現了正增長；從經濟發展體量演化趨勢觀察，由于城市客觀存在協調力不盡相同，增長態勢出現高低不一的差異，究其根本原因，列首位的是城市生成兩大效應力強弱決定了經濟發展體量演化力度水平的差異。新規劃期城市增強正向“演化力”，最重要的是形成越來越強勁的協調力、不斷提高增強經濟體量高質量力度演化水平。
二是持續關注建制市經濟體量形態演化的規模問題。
本文要論及的是，從國家層面要通過政策導向，建立規模合理的大中小城市結構。據統計，按照城市建成區人口居住數量為標準，2021年中國擁有21個超大和特大城市，其中超大城市7個。從城市自身看，要正確認識以人口規模確定城市規模而產生不同政策給城市發展帶來的限制問題；面對客觀存在的“限制問題”，一般性大城市和中小城市不要單純追求城市規模，要結合域情，建立“能大則大、能中則中、能小則小”的城市發展新規模形態，以更好遵循城市經濟發展體量演化規律。
三是科學借鑒蘇州案例。實踐中一般性大城市和中小城市也能以特定的規模形態，充分釋放兩大效應力，使經濟體量遠超和逼近超大或特大城市，成為“巨人”性新規模形態，蘇州市即為范例。該市雖然沒有進入“21個超大和特大城市”行列，但是其經濟發展體量進入“GDP萬億元俱樂部”后、長期位居“城市GDP萬億元俱樂部”前六，2021年實現GDP22718.34億元；僅次于上海（43214.85億元）、北京（40269.6億元）、深圳（30664.85億元）、廣州（28231.97億元）、重慶（27894.02億元）5個超大城市，超過成都（19916.98億元）、天津（15695.05億元）兩個超大城市；超過全部的14個特大城市，即杭州（18109億元）、武漢（17716.76億元）、南京（16355.33億元）、青島（14136.46億元）、長沙（13270.7億元）、鄭州（12691.02億元）、佛山（12156.54億元）、濟南（11432.22億元）、東莞（10855.35億元）、西安（10688.28億元）和尚未進入“城市GDP萬億元俱樂部”的大連（7825.9億元）、沈陽（7249.7億元）、昆明（7222.5億元）、哈爾濱（5351.7億元）“四市”（資料來源：各市年度《國民經濟和社會發展統計公報》）。
四是高度關注無錫市創造創新城市發展經濟聯合與合作模式。
在科學實踐中城市經濟發展體量演化，相當大程度是通過域內外與國內外經濟聯合與合作而不斷增強兩大效應力實現的，并對域際經濟發展產生著難以估量的影響力，關鍵是強化協調力。新規劃期要強抓如央企總部“離京”等若干新機遇，不斷創造創新經濟聯合與合作新模式。
城市經濟聯合與合作是加快推進發展的強大“硬核”性推動力，是中國特色社會主義規律體系里的“剛性”規律。20世紀70年代末期、中國實行改革開放國策后，不同層次城市創造創新了若干實現城市經濟聯合與合作發展的新模式。案例顯示，無錫是未進入“21個超大和特大城市”行列的省轄市，卻是20世紀80年代初期公布的15個經濟中心城市之一，是1986年全國工業產值超百億元的20個城市之一。其通過域內外經濟與科技聯合與合作，創造創新以“研發孵化在域外（科創飛地）、產業轉化在本地”的、具有代表性的“小巨人”型發展新模式；特質性亮點是，通過城市不斷導入“借梯登高”的核心要素、提高域際協同互利協調力水平，形成借勢、借力、借智+本市材料、中試、制造等要素合力支持的比較優勢；加快推進本域與長三角、粵港澳等地的資源與企業密切聯接，不斷開拓遠超地域概念的“全新無錫”新市場空間，使城市經濟體量不斷演化生成強大發展活力，長期保持高質量發展新態勢，充分展現增強經濟體量新水平的新氣象。其2017年以實現GDP10511億元，跨進“中國城市GDP萬億元俱樂部”；2021年在全部城市實現GDP排序中為第14位（絕對值14003億元），超過除武漢、杭州、南京、青島之外的10個特大城市；人均GDP列全國所有城市首位。
五是省域內城市之間的競爭會顯現相互趕超的現象。如以同屬于山東省轄的濟南與青島兩市在《2022年中國百強城市排行榜》的得分顯示，濟南得分63.65、排序為14名，青島得分63.04、排序為16名，硬經濟指標如GDP青島超過濟南，但是軟經濟指標里的科技、文化、衛生三項低于濟南，這就帶來總排序青島比濟南低兩位。
二、大趨勢指向新規劃期要不斷提高經濟發展體量力度演化水平，顯現“增量擴體”的六大落點：
落點一，堅定不移地以“一代人接著一代人干”的新理念，引領城市經濟社會長期接續平衡發展，實現高水平“增量擴體”。
科學實踐證明，一切偉大成就都是接續奮斗的結果，一切偉大事業都是在繼往開來中前進。新規劃期要再深刻認識賡續紅色血脈、承續歷史文脈、接續平衡發展（簡稱“三續”）是中國特色社會主義相互關聯的重大理論命題；是中國特色社會主義經濟社會建設不斷登上新峰點的強大理論武器。
黨的十八大后，習近平同志面對多個重要歷史發展關口，在其治國理政新學說里，對以“協調協同、統籌持續”為最高境界、引領接續平衡發展做了系統科學地論述；高屋建瓴地提出了“一代人接著一代人干”的科學新論斷，指引中國在接續中實現經濟社會更加充分與平衡發展，創造性發展了馬克思主義“平衡的自然規律”的理論，賦予中國特色社會主義“接續與平衡運行”規律新的更為豐富的內涵。
“內涵”深刻揭示，在由資本主義向社會主義社會、社會主義初級階段向社會主義中高級階段過渡的進程中，建設中國特色社會主義、實現多規劃期可持續發展的硬核性標志是，遵循“接續與平衡運行”規律，實現全時空接續平衡發展；其最高境界是“協調協同、統籌持續”。“最高境界”新觀念的核心要義是，由社會主義經濟制度決定的充分發展是接續平衡發展的堅固基礎；“千鈞將一羽、輕重在平衡”，平衡發展是充分發展的必然走向；不同歷史階段接續平衡發展演義著人類經濟社會可持續的“大劇”。在“演義”中必然會出現時空差上的斷續與接續、失衡與平衡相互轉化的新矛盾，“矛盾的運動”促使形成（斷續）失衡—調整—（接續）平衡，再（斷續）失衡—再調整—再（接續）平衡，循環往復、以至無窮、不斷變化的新格局。新時代中國經濟發展必然能夠創造越來越強大生產力，促使城市始終在歷史性發展新階段形成由強大制度性優勢加快推進形成“接續平衡發展”新格局。
落點二，加快深入實施“雙循環”發展國家大戰略，實現高水平“增量擴體”。
新規劃期建制市是深入實施“雙循環”國家大戰略的主體空間，要深刻認識其不是“權宜之計”，而是必須長期踐行的具有創新性、創造性、創立性鮮明特征的國策。
“國策”決定了“雙循環”最偉大理論意義是遵循“五大理念”導向的發展規律，中國內需市場已經成為人類命運共同體的共享市場，締結著越來越多造福于世界人民的豐碩成果，實現人類共同渴求、可持續發展的未來美好愿景；牢固把握多邊主義主導經濟全球化不可逆轉的大趨勢，新一輪經濟全球化必然在中國主場進行；“主場”決定了只有把實現生產總過程的落點始終放在以擁有世界最大人口數量和不斷提高人民收入增長水平為支撐的國內消費市場，才能始終顧及國際市場需求，形成中國與世界互聯互動新發展格局。
“國策”決定了“雙循環”最深邃實踐意義是在繼續以人民就是堅如磐石“江山”的新理論，指導強化制度力；以中華民族如“石榴籽一般”緊緊抱在一起、形成牢不可破的同心力；立足國內、放眼世界，“中國與世界共享市場機遇”成為“雙循環”戰略一個鮮明的指向性標識；長期深入持續進行“雙循環”的科學實踐，就能使城市不斷提高經濟發展體量力度演化水平，力促中國經濟大海演義著一浪高過一浪的排山倒海強大氣勢，形成巨大“磁心力”，讓中國特色社會主義不斷煥發巨大的生機活力。
新規劃期實施“雙循環”發展國家大戰略，要與實施“一帶一路”國家大戰略同步一體化推進。一是要深刻認識“一帶一路”為全方位建設“人類命運共同體”互聯互通體系、帶動世界經濟增長不斷作出巨大貢獻。如，2021年，前十個月中國開行中歐班列即達12605列、超過2020全年總量，全年達到15183列，運送貨物146.4萬標箱；在中國貨物貿易進出口規模達到6.05萬億美元、同比增長21.4%，首次突破6萬億美元的情勢下，其中，對“一帶一路”沿線合作國家與地區同比增長23.6%，比整體增速高了2.2個百分點；年末中國已與147個國家、32個國際組織簽署200余份共建“一帶一路”合作文件。二是要深刻認識深入實施“一帶一路”國家戰略，新規劃期要以“十四五”建設“一帶一路”互聯互通體系取得歷史性進展為基礎，繼續強化推進“完善陸、海、天、網‘四位一體’互聯互通布局”；以建制市空間為依托，科學布局建立多形態的“一帶一路”支點城市；以城市集群為主體空間的新型城市圈群，充分發揮支點城市的帶動力，圍繞支點城市打造更多新形態的節點城市；通過建立以利益共享體為基本模式的城市商品經濟聯合體，形成節點與支點城市合作發力、加快推進建設“一帶一路”經濟發展的高質量開放型新高地，不斷展現“和平之路、繁榮之路、開放之路、綠色之路、創新之路、文明之路”新氣象。
落點三，加快建設以多形態、高水平、高標準為主題的自貿區與自由貿易港，使之成為開放型新高地鮮明標志，實現高水平的“增量擴體”。
客觀的講，建設自貿區已經取得相對成熟的經驗和創造成比較成熟的運行模式。自由港則是一個講了多年（改革開放之初提出）的老課題，也是一個以黨的十九大后國家批準擴大建設上海自貿區臨港片區與海南建設自由港方案和實施粵港澳大灣區國家戰略（被稱之為建設高質量開放型經濟發展新高地的“三大戰役”）為更新起點的新課題。新規劃期要在“十四五”期做好“新課題”取得歷史性重大進展基礎上，再取得更大更新豐碩新成果的新突破是：要以形成獨具特色的新運行模式，打贏永銘史冊的“三大戰役”，充分發揮其對建設高質量開放型經濟發展新高地的示范作用，充分顯現強大“引領力”新氣象。
要加快建設中西部地帶對接型陸域開放性“新高地”。案例顯示，2020年4月國家決定江西省設立以南昌、贛州、九江、上饒四市空間為主體的首個內陸開放型經濟試驗區，以“區中園”的模式，通過“六對接”（通道對接、產業對接、科技對接、平臺對接、功能對接、市場對接）成為直接融入粵港澳大灣區和其它沿海開放性高地的中部陸域“自由港新飛地”型的“橋頭堡群”式開放性新高地。要加快形成國家級新區、自貿區、自由港、示范區、試驗區、主體功能區、合作區等“多區一體化”同步推進建設“新高地”、形成新格局；到“十九五”期末，國土空間基本構建成完整的“新高地”聯合發展新體系，其中多運行模式的自由港必將成為世界矚目的璀璨明珠。
落點四，加快促使城市不斷生發越來越強大科技創新力，實現高水平“增量擴體”。
創新是推進經濟社會可持續發展的“源頭活水”，是中國特色社會主義永恒生發強大活力的“不竭之泉”；其理論與實踐的核心要義是始終發揮著不可替代的引擎力作用，在全時空、全方位、全領域發展的全進程中、處于首位要素?！笆孜灰亍崩碚撘I城市在不斷提高經濟發展體量力度演化水平過程中，以聚焦建鏈、延鏈、補鏈、強鏈為主題、突出科技創新由線性范式演化為系統范式的基本特征，實現科技創新成為完善產業鏈、推進生產力發展的首位要素；強化積聚城市經濟優質發展的核心動能，形成以新形態、新模式為主體的“后浪推前浪、一浪更比一浪高”的持續性發展新格局，顯現城市經濟具有的強大競爭力。
如，2021年企業總部和主要生產空間都布局在建制市里的中國143家企業入圍世界500強，位居各國排序首位（資料來源：《人民日報》2021年11月30日）。案例顯示，青島海爾卡奧斯適時抓住建立工業互聯網平臺形成的領先優勢，以打造“世界工業互聯網之都”為目標，力促城市創新發展能級躍升；大連啟動建設繼“深圳云谷”、“武漢光谷”、“南京智谷”、“合肥聲谷”之后的“大連數谷”，形成城市提高創新引擎力新形態；株洲以聚焦、裂變、升級、品牌為發展先進制造業大思路，打造“中國動力谷”；成都建設天府實驗室產學研用協同創新平臺、福州打造“一城四區、十片多點”科創走廊新格局新空間，形成城市不斷增強創新引擎力的新模式；佛山以加快發展半導體、醫療、智能裝備、新材料為主要內容，通過層級實驗室重組聯合實施“璀璨行動計劃”等，形成城市發展工業互聯、智能互聯、增強創新引擎力新氣象。
案例還顯示，通過科技創新促使城市在更大范圍、更高層次上配置網絡資源，建成“左右逢源”、上下連通的以信息傳送網絡、金融連通網絡、交通運輸網絡等為主要內容的平面與立體相結合、陸與海與空相結合的多維度現代網絡體系；形成城市開發建設與城市品質共融共生，有機更新與城市整體發展共融共生，城市硬實力與軟實力共融共生的若干新要素；建成以特色性、戰略性新興與新型產業和先導產業為主要內容的科學空間布局新結構，全面提高城市經濟發展體量力度演化水平。
如，上海以集成電路、生物醫藥、人工智能三大產業為核心建立“9+X”戰略性新興產業和先導產業發展體系的新結構新模式。再如，北京以面向未來產業再造產業基礎突破、產業鏈條優化升級突破、智能綠色全面覆蓋突破、制造服務深度融合突破、區域發展開放聯動突破的“五個突破”為主要內容，建立2（兩大國際支柱性引領產業）+4（四個智造特色優勢產業）+4（四個服務創新鏈接產業）+1（一批未來前沿產業）”的高精尖新升級版的產業創新新體系，形成越來越固化的強大創新引擎力。
落點五，城市要在率先構建成清潔低碳、安全高效能源體系過程中，實現高水平“增量擴體”。
要加快出臺建制市具體落實“碳達峰碳中和‘1+N’”的地方法規和政策，以能源是主戰場、打好硬仗為標桿，率先構建成清潔低碳、安全高效能源體系；以加快培育資源節約、環境友好型新產業、新業態、新模式為導向，實施以新結構新能力為標示的新工程、推動建設綠色低碳循環型經濟體系，形成城市能源與氣候和環境三位一體、互為表里、有機統一新格局。
要緊隨國家正在進行能源革命的科學實踐活動。案例顯示，湖北宜昌市以光、風、水、儲一體化加快建設“世界水電之都”；吉林白城市以實施“陸上風光三峽”工程打造國家清潔能源基地；四川攀枝花市以“氫能全產業鏈”構建“綠氫之都”；山東東營市通過CCUS（碳捕集、利用與封存）項目形成全國最大CCUS全產業鏈示范基地等，以“能源的革命性實踐”推進建立城市“革命的能源運行體系”。要在能源轉型實踐中切忌發生能源危機、嚴重影響生產與生活問題發生，從根本上避免“能源貧困”現象。要密切關注新一輪科技革命和產業變革帶來新消費加快升級、促使國內市場不斷形成加速釋放消費新需求的大趨勢，加快建立城市綠色消費新平臺；要緊隨國家2035年將基本形成消費主導型社會、消費比重占GDP達到75%左右、綠色新型消費成為消費主流的大趨勢，扎實促進消費持續提質擴容，從根本上改變傳統消費結構。
落點六，力促城市政治生態、發展生態、社會生態等綜合發力，最大限度避免與控制項目投資風險，實現高水平“增量擴體”。
建制市要通過制度性保障體制與機制的共同作為，形成以對標世界最高水平的開放形態、模式、手段，不斷提高城市匯聚人流、物流、資金流、信息流、技術流水平為主要內容的一流營商環境水平；要精準把握普惠制原產地證書制終會退出歷史舞臺的大趨勢，充分利用合作新成果，不斷提高自貿協定利用率，突出優化出口市場結構，創造創新外經貿新運行模式，形成城市發展外經貿經濟新比較優勢，最大限度避免與控制項目投資風險。
建制市要以習近平治國理政新學說的歷史+文化+生態為一體的新理論概念為指導，堅決跨越“人與資本”結合的“過去式”模式的束縛，有效實現企業所有權與經營權的科學分離，強化完善企業家主導企業經營新模式，最大程度激活“資本與人”融合一體新動能，不斷提高積聚強固營商治理生態力水平；不斷促使城市形成更新的營商新環境，完成開創高質量發展新局面的新飛躍。
（作者郭先登，原青島市社會科學院二級研究員，享受國務院政府特殊津貼，獲青島專業技術拔尖人才稱號。長期從事現代紡織經濟學、現代區域與城市經濟學、現代旅游學、開放經濟學、品牌經濟學、海洋經濟（藍色經濟）等基礎理論學科研究；出版著作10部，在《人民日報》理論版等國內外131個報刊上發表理論文章956篇；長期從事對策理論研究，主持撰寫的100余項對策理論研究成果全部得到國家、省或市領導批示；多次主持國家及省市知名品牌評審與認定和重大項目及規劃評審與論證、鑒定。）
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